田凯:三维度推进检察公益诉讼程序构建

田凯:三维度推进检察公益诉讼程序构建

 

◇田凯 国家检察官学院河南分院党委书记、教授

  2017年,检察机关提起公益诉讼制度经过试点期间的有益探索,通过修改两个诉讼法的形式将改革成果予以肯定,至2018年,全国基层检察院已经实现公益诉讼办案全覆盖,检察公益诉讼制度取得重大成就,有中国特色的检察公益诉讼制度框架已经形成,但是在实务中,随着制度深入推进出现的新问题亟须相关立法保障的完善。检察公益诉讼的法制化,应重点关注以下三个发展维度: 

  公益诉讼立法规定的分散化到集中化。从2015年7月1日全国人大常委会授权进行公益诉讼试点,到2017年行政诉讼法和民事诉讼法修改,确定了人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为的行为,检察机关可以提起公益诉讼,集中搭建了当前检察公益诉讼范围的框架。2018年5月施行的英烈保护法第25条规定:“对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉的行为,英雄烈士的近亲属可以依法向人民法院提起诉讼。英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼的,检察机关依法对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉,损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼。负责英雄烈士保护工作的部门和其他有关部门在履行职责过程中发现第一款规定的行为,需要检察机关提起诉讼的,应当向检察机关报告。英雄烈士近亲属依照第一款规定提起诉讼的,法律援助机构应当依法提供法律援助服务。”英烈保护法采取单独立法的形式,开启了检察机关保护公益范围扩大的第一步。事实上,在检察机关开展公益诉讼的过程中,各地分别对公共安全、文物保护、知识产权保护、不特定多数人的个人隐私权保护等方面分别进行了探索,取得了一定的成效。对于两个诉讼法尚未规定的“等”外适用范围如何进行法制化?不妨参照英烈保护法的立法路径,在安全生产法、文物保护法、商标法等单行法进行修订时,紧跟修订节奏,主动联络立法机关和相关法律起草部门,把检察机关保护公益的相关条款列入相关法律中。未来在公益诉讼制度获得更多理论和实践经验的基础上,在对公益诉讼单行立法条件成熟时,再把各个单行立法中关于公益诉讼范围的条款集中予以规定。这样的立法路径符合立法的基本规律,也符合当前公益诉讼逐渐发展完善的客观现实。 

  行政公益诉讼诉前程序案件的规范化。2018年,全国检察机关共立案办理民事公益诉讼4393件、行政公益诉讼108767件。其中,办理诉前程序案件102975件,占总案件数的91%。2018年3月出台的两高司法解释,对公益诉讼的提起和审理程序进行了规范。但是对于占90%以上诉前程序案件作为案件来进行管理,目前还缺少比较完备的规范。对于这些诉前程序案件,从立案、调查、发出检察建议,到收到整改结果、结案等办案的全部程序,需要在制度的进一步考证后进行规范化程序构建。尤其是,发出诉前检察建议后,接收检察建议的单位最后整改结束,是否达到了检察机关发出诉前检察建议的目的,要由特定的程序机制进行检验;为了确保实现诉前检察建议的效果等,也需要细化的规定进行保障;在办案过程中,对于一系列法律文书的制发程序和内容规范,要制定更加详细和类型化的规定;对于诉前公益诉讼卷宗的规范化,也需要加以重视。目前,检察机关办理诉前公益诉讼案件,主要依靠2017年发布的办案指南,由于该办案指南属于检察机关的内部工作文件,在法规范效力方面显得不足。对诉前公益诉讼案件从实体、程序方面同时予以规范化建设,是下一步公益诉讼法制化的重点。 

  民事公益诉讼程序启动的便捷化。2017年7月,民事诉讼法修改后,确定了对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的,人民检察院可以支持起诉。2018年3月两高司法解释规定:“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,拟提起公益诉讼的,应当依法公告,公告期间为三十日。公告期满,法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的,人民检察院可以向人民法院提起诉讼。”第5条规定:“市(分、州)人民检察院提起的第一审民事公益诉讼案件,由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖。”从司法实践效果考虑,建议今后的立法对提起公益诉讼的审级前置程序进行修改,使提起民事公益诉讼的程序更加便捷。 

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